Existencia, facultades, asimilación o, entre otros términos, personalidad, libertad, propiedad: tal es el hombre.
Frédéric Bastiat. La Ley
“No existe nada que encienda tanto la imaginación y comprometa las inclinaciones de la humanidad como el derecho de propiedad”, con esta cita de William Blackstone[1] comenzaba en el año 1999 Richard Pipes su obra Propiedad y Libertad. Es muy probable que William Blackstone o sus sucesores no guarden vínculo alguno con la famosa firma inversora. Lo que resulta incuestionable es que esta reflexión cobra especial vigencia en estos momentos.
Desde nuestras casas, con buena parte de nuestros derechos fundamentales limitados -cuando no suspendidos de facto-, hemos asistido y asistimos con dolor, temor y perplejidad a un espectáculo inenarrable, difícilmente concebible hace tan solo unas semanas: la forma en la que el COVID-19, a una velocidad pasmosa, siega vidas, pone en pausa a una nación entera, asuela nuestro estilo de vida y nos obliga a mudar, de forma imprevista, incluso intempestiva nuestras coordenadas vitales y escala de valores sociedad.
Nunca como ahora se ha escenificando la pugna entre libertad y seguridad. Nunca como ahora -en el marco del constitucionalismo europeo de posguerra- hemos podido asistir a la adopción de forma tan rápida de una panoplia tan amplia de medidas con una afectación directa y singular a un derecho, no fundamental, pero sí tan básico como el reconocido en el artículo 33 de la Constitución Española.
Intervención pública en la economía sin precedentes: autorizaciones para la entrada de forma “temporal” por parte de los Estados en el accionariado de sociedades mercantiles sin que constituya ayuda de Estado; requisas en tiempo de paz, al amparo de la normativa reguladora de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio; intervención del mercado de determinados productos o fijación de los precios máximos de venta al público determinados productos.
Constatada esa realidad, no es el objetivo de este breve papel enjuiciar la bondad, la corrección o el acierto de estas medidas, o especular sobre la posibilidad de estemos asistiendo al inicio de un camino sin retorno hacia el fin del capitalismo de libre mercado, sino tan sólo reflexionar brevemente sobre las consecuencias de esas medidas políticas y las necesarias garantías y vías de reacción para salvaguardar la esfera jurídico patrimonial de los afectados por ellas: particularmente en los casos no infrecuentes de requisas de bienes necesarios para la gestión de la crisis sanitaria.
La requisa en tiempos de pandemia
En efecto, ante la elevación de la situación de emergencia de salud pública ocasionada por el COVID-19 a pandemia internacional, el Consejo de Ministros decidió adoptar una serie de medias excepcionales y extraordinarias cuyo punto de partida lo constituyó el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (el “RD 463/2020”).
El RD 463/2020, junto con una extraordinaria limitación de derechos y libertades y las calificadas como medidas de contención en todos los aspectos de la vida social y económica de los ciudadanos españoles, incluía también la posibilidad, amparada en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (la “Ley Orgánica 4/1981”), de practicar requisas temporales de todo tipo de bienes necesarios para el cumplimiento de los fines de la norma, en particular para la prestación de los servicios de seguridad o de los operadores críticos y esenciales. Así lo dispone el artículo 8 del RD 463/2020.
La requisa temporal de bienes es una figura clásica en nuestro derecho administrativo; se trata de una figura afín a la expropiación forzosa, pero distinta a ella. La requisa ha sido definida como una expropiación no formal o una expropiación sumarísima, justificada en la existencia de un estado de necesidad. Y, conforme a lo establecido por el Tribunal Supremo, la diferencia esencial de esta figura con la expropiación radica en la no sujeción a un procedimiento formal y en las habilitaciones legales previas en virtud de la situación de necesidad que la motiva.
Es efectivamente la Ley Orgánica 4/1981 la que contiene esa habilitación legal genérica. La previsión de utilización de esta figura encuentra su base en el artículo 3 de la norma al establecer un derecho de indemnización para los afectados por las requisas, prescribiendo que “quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados (alarma, excepción o sitio) sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes”.
Por su parte, la concreta y específica regulación de la requisa en tiempos de paz -y ordena por autoridades civiles y no militares[2]-, categoría a la que debe reconducirse la regulada en el RD 463/2020, se encuentra en el artículo 120 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa (la “LEF”).
Por tanto, la excepcionalidad en su adopción no comporta arbitrariedad en su aplicación y ha de garantizarse de forma escrupulosa el derecho a ser indemnizado por parte de quien directamente sufra en su patrimonio un daño o perjuicio por actos imputables a la autoridad competente.
La garantía patrimonial en caso de requisa
Que nos encontremos ante un supuesto excepcional, que esté motivado por una situación de necesidad y no sujeto a un procedimiento formal, no excluye la necesaria garantía patrimonial para el afectado. En efecto, la norma habilitante, dando cumplimiento al mandato constitucional del artículo 33 de la Constitución, no excluye la obligación de indemnización. La excepcionalidad no impone la arbitrariedad.
El artículo 120 LEF, dentro del Título IV dedicado a la regulación de la indemnización por ocupación temporal y otros daños, dispone que:
“cuando por consecuencias de graves razones de orden o seguridad públicos, epidemias, inundaciones u otras calamidades, hubiesen de adoptarse por las Autoridades civiles medidas que implicasen destrucción, detrimento efectivo o requisas de bienes o derechos de particulares sin las formalidades que para los diversos tipos de expropiación exige esta Ley, el particular dañado tendrá derecho a indemnización de acuerdo con las normas que se señalan en los preceptos relativos a los daños de la ocupación temporal de inmuebles y al justiprecio de los muebles, debiendo iniciarse el expediente a instancia del perjudicado y de acuerdo con tales normas.”
Como vemos, tanto la norma general, la LEF, como la especial, la Ley Orgánica 4/1981, fijan sin excepción esa garantía patrimonial. Y, aunque no esté sujeta a un procedimiento formal para la fijación de la indemnización correspondiente, su determinación no puede ser ajena a las garantías y exigencias impuestas tanto por la normativa de expropiación forzosa como por la de régimen jurídico el sector público[3].
El procedimiento para determinar la indemnización
Como hemos visto, en casos de requisa no existe un procedimiento formal ni hay una valoración de los bienes requisados por el Jurado Provincial de Expropiación, pero no puede ser ajena a las garantías esenciales de la Ley de Expropiación Forzosa que remiten a la fijación de una indemnización de acuerdo con las normas que se señalan en los preceptos relativos a los daños de la ocupación temporal de inmuebles y al justiprecio de los muebles, debiendo iniciarse el expediente a instancia del perjudicado y de acuerdo con tales normas.
Cuestiones relevantes tener en cuenta
Procedimiento. En el caso de que la autoridad administrativa no inicie un expediente al efecto, deberá ser el particular afectado el que inicie el procedimiento para la exigencia de una indemnización en la que se acredite el daño sufrido y el valor de los bienes requisados, para lo cual dispondrá del plazo de un año, cuyo cómputo se iniciará una vez que finalice el Estado de Alarma vigente en la actualidad, de conformidad con el Real Decreto 463/2020.
Se deberá conservar y aportar cuanta documentación se disponga que a permita acreditar el valor de los bienes requisados: albaranes, contratos, términos contractuales, o cualquier documentación que permita acreditar el precio de adquisición del bien.
A efectos prácticos no solo se deberá asegurar la verdadera identidad e identificación de la autoridad o agentes actuantes sino, muy especialmente, la constancia documental de todo tipo de actuaciones.
[1] En el derecho penal la fórmula de Blackstone (también conocida como ratio de Blackstone) es un principio que establece que: “es mejor que diez personas culpables escapen a que un inocente sufra“.
[2] Como precisión, debemos destacar que por más que la Orden INT/226/2020, de 15 de marzo, establezca los criterios de actuación para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en relación con el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, debemos entender que no estamos en presencia de las requisas militares a las que también se refieren expresamente los artículos 101 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa, sino tan solo ante la colaboración de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en las requisas acordadas por la autoridad sanitara competente.
[3] La Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas se encuentra actualmente regulada en los artículos 32 a 35 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y han venido a sustituir a los artículos 139 y siguientes de la ley 30/1992, que derogaron tácitamente los artículos 121 a 123 LEF.
La información contenida en esta nota es de carácter general y no constituye asesoramiento jurídico. Este documento ha sido elaborado el 14 de abril de 2020 y AG Aguilar no asume compromiso alguno de actualización o revisión de su contenido